- 1928년 개통한 Goethals Bridge는 이미 통행료를 받는 교량이었습니다. 그런데 새 교량을 P3로 교체하면서 뉴욕·뉴저지 항만공사는 통행료 수입위험을 민간사업자에게 넘기지 않았습니다. 2010년 시장조사부터 2013년 $1.4B대 금융약정, TIFIA·PAB·Equity의 역할, 2018년 준공 후 2053년까지 이어지는 장기지급 구조를 따라가며 그 이유를 살펴봅니다. -
※ 환율 기준: 본문의 원화는 비교 편의를 위해 $1=1,400원으로 단순 환산했습니다. 사업 당시 실제 환율과는 다릅니다.
Goethals Bridge는 뉴욕 Staten Island와 뉴저지 Elizabeth 사이의 Arthur Kill 수로를 건너는 교량입니다.
기존 교량은 1928년 개통했습니다. 교체사업을 검토할 무렵에는 이미 80년을 넘겼습니다.
차로도 4개뿐이었고 폭은 각각 10ft, 약 3.0m에 불과했습니다. 갓길도 없었습니다.
그런데 이 오래된 교량을 평일 기준 하루 약 7만4천 대가 이용하고 있었습니다.
미 교통부는 매년 $33B 이상, 약 46조2,000억원 규모의 지역 화물이 이 교량을 통과한다고 설명했습니다.
뉴욕·뉴저지 항만과 공항으로 연결되는 물류축이기도 했습니다. (Federal Highway Administration)
교량을 바꿔야 한다는 데는 큰 이견이 없었을 것 같습니다.
문제는 돈과 시간이었습니다.
Port Authority는 항만만 관리하는 기관이 아닙니다
여기서 Port Authority of New York and New Jersey, PANYNJ(뉴욕·뉴저지 항만공사)가 어떤 기관인지 잠깐 볼 필요가 있습니다.
이름만 보면 한국의 항만공사와 비슷해 보이지만 역할은 훨씬 넓습니다.
뉴욕주와 뉴저지주가 함께 만든 Bi-State Agency(2개 주 공동 광역기관)로
JFK·LaGuardia·Newark 공항, Port of New York and New Jersey(뉴욕·뉴저지항), PATH 철도,
George Washington Bridge, Lincoln Tunnel, Holland Tunnel 등 뉴욕권의 핵심 교통시설을 운영합니다.
Goethals 하나만 보고 투자결정을 하는 기관이 아니라는 얘기입니다.
2010년쯤 담당자의 자리에 앉아 보면 고민이 조금 달라집니다.
“Goethals를 새로 지어야 한다.”
그런데 동시에 공항과 항만, PATH, 다른 교량과 터널에도 돈이 들어갑니다.
그렇다면 질문은 “새 교량이 필요한가?”보다
“Goethals에 지금 $1B 이상을 한꺼번에 쓰면 다른 Capital Plan(자본투자계획)은 어떻게 하지?”에 가까웠을 겁니다.
FHWA(미 연방도로청)의 미국 P3 사례연구에서도 당시 Port Authority의 자본계획과 차입여력이
Goethals를 기존 방식으로 신속하게 추진하기에는 제약이 있었다고 설명합니다. (Federal Highway Administration)
그러니 P3 검토의 출발점도 단순히 “민간 돈을 써보자”가 아니었습니다.
현재 재정여력은 제한돼 있지만, 사업을 뒤로 미루는 것도 비용이라면
미래의 지급능력을 오늘의 건설자금으로 바꿀 수 없을까?
여기서 금융구조가 시작됩니다.
2010년, 정부는 계약서를 만들기 전에 시장에 먼저 물었습니다
Port Authority는 처음부터 P3로 하겠다고 정해 놓고 바로 입찰을 내지 않았습니다.
먼저 RFI(Request for Information·시장 의견조회)를 했습니다.
“이 사업을 Design-Build-Finance-Maintain, DBFM(설계·시공·금융·장기 유지관리) 방식으로 실제 수행할 수 있습니까?”
“민간에서 장기자금을 조달할 수 있습니까?”
를 시장에 물은 겁니다.
이 과정은 정부 공식자료보다
Engineering News-Record, ENR(미국 건설·토목·인프라 전문매체)의 프로젝트 관계자 인터뷰에서 훨씬 생생하게 나옵니다.
ENR은 미국 건설업계에서 오래된 전문매체입니다.
정부 자료에 잘 나오지 않는 발주기관·건설사·설계사 담당자 인터뷰와 실제 현장 이야기를 볼 때 유용합니다.
당시 Port Authority 측 프로젝트 책임자는 기관 자체가 이런 형태의 P3를 해본 경험이 많지 않았기 때문에
오히려 업계에 경험을 물었고, 여러 민간팀의 의견을 받아 조달구조를 다듬었다고 회고했습니다.
이후 RFQ(Request for Qualifications·사전자격심사), RFP(Request for Proposals·제안요청)를 거쳐
2013년 NYNJ Link Partnership이 선정됐습니다.
2013년 8월 Project Agreement(사업협약)가 체결됐고, TIFIA Credit Agreement(연방융자약정)는 2013년 11월 5일,
Senior Debt Financial Close(선순위금융약정 완료)는 2013년 11월 8일에 이뤄졌습니다. (Federal Highway Administration)
자료를 따라가다 보면 재미있는 부분이 있습니다.
정부가 처음부터 “이 위험은 민간, 저 위험은 정부”라고 완성된 답을 갖고 있었던 게 아닙니다.
시장에 이 위험을 실제로 금융할 수 있는지 물어보면서 계약을 만들어갔습니다.
대형 P3에서 Risk Allocation(위험배분)은 계약이론만으로 정해지지 않습니다.
은행과 투자자가 실제로 가격을 붙일 수 있는 위험인지가 훨씬 중요합니다.
그런데 통행료가 있는데 왜 민간에게 주지 않았을까요?
Goethals를 보면서 제가 가장 먼저 궁금했던 것도 이 부분이었습니다.
이미 Toll Bridge(유료교량)입니다.
그렇다면 민간사업자에게 이렇게 제안하면 가장 간단해 보입니다.
“교량을 새로 지으세요. 대신 앞으로 40년 동안 통행료를 가져가세요.”
앞에서 본 I-495 Express Lanes가 사실 비슷한 방식이었습니다.
그런데 Goethals는 그렇게 하지 않았습니다.
FHWA 자료를 보면 민간사업자는 DBFM, 즉 설계·시공·금융·장기 유지관리를 담당하지만,
Port Authority는 계속 교량을 운영하고 Toll Rate(통행료율)를 결정하고 통행료를 징수합니다.
민간사업자가 받는 돈은 Toll Revenue(통행료수입)가 아니라
Availability Payment(시설을 계약상 이용 가능한 상태로 유지하면 지급받는 정부지급금)입니다.
기본 연간 지급액은 약 $56.5M(약 791억원)으로 설계됐고,
이 돈도 Goethals 하나의 통행료수입이 아니라 Port Authority의 통합수입에서 지급됩니다. (Federal Highway Administration)
왜 그랬을까요.
Port Authority의 입장에서 Goethals 통행료는 Goethals 하나의 수익상품이 아니기 때문입니다.
George Washington Bridge, Holland Tunnel, Lincoln Tunnel 등 여러 Crossing(교량·터널)의 통행료를
전체 네트워크 차원에서 관리해야 합니다.
민간사업자 수익성 때문에 Goethals 요금만 올리거나 내리도록 만들면
Port Authority 전체 Toll Policy(통행료정책)가 민간 금융계약에 묶일 수 있습니다.
그래서 정부 담당자의 판단은 오히려 이렇게 보는 편이 자연스럽습니다.
“민간이 통제하지 못하는 통행료정책의 위험까지 왜 민간에게 넘겨야 하지?”
대신 민간이 통제할 수 있는 공사비, 준공시기, 금융조달, 설계품질 및 25년간의 유지관리 상태에 대한 위험을 넘겼습니다.
2013년 $1.4B가 넘는 교량은 어떤 돈으로 만들어졌을까요?
이제 금융약정으로 들어가겠습니다.
FHWA가 정리한 Eligible Project Cost(금융지원 산정대상 사업비)는 $1.436B(약 2조104억원)입니다.
다른 금융자료에서는 전체 Financing Sources(금융조달액)를 $1.526B(약 2조1,364억원)로 잡기도 합니다.
사전개발비·자본화이자·Bond Premium(채권발행 프리미엄) 등 포함범위가 다르기 때문입니다.
그래서 서로 다른 자료의 $1.436B와 $1.526B를 같은 “총사업비”라고 놓고 비교하면 안 됩니다. (Federal Highway Administration)
FHWA Project Profile 기준 주요 재원은 다음과 같습니다.
| 재원 | 금액 | 한화 단순환산 |
| TIFIA Loan(연방 장기융자) | $473.7M | 약 6,632억원 |
| PAB(민간활동채권) | $453.3M | 약 6,346억원 |
| Private Equity(민간 자기자본) | $106.8M | 약 1,495억원 |
| Port Authority Milestone Payment(공정단계 지급금) | $125M | 약 1,750억원 |
| Port Authority 사전개발비 | $300.2M | 약 4,203억원 |
(Federal Highway Administration)
여기서 먼저 눈에 들어오는 숫자가 있습니다.
TIFIA + PAB = 약 $927M(약 1조2,978억원)입니다.
반면 Equity는 $106.8M(약 1,495억원)입니다.
FHWA가 금융조달액 $1.526B를 기준으로 정리한 자료에서는 Private Equity 비중이 약 7%, TIFIA 31%, PAB 30% 수준입니다. 그리고 Goethals를 TIFIA와 PAB를 함께 사용한 최초의 Availability Payment 금융사례로 소개합니다. (Federal Highway Administration)
그러니 이 사업을 “민간이 $1.5B를 투자해 교량을 지었다”고 쓰면 많이 왜곡됩니다.
실제 구조는 훨씬 흥미롭습니다.
민간 Equity를 가장 먼저 손실을 받는 층으로 세우고,
그 위에 연방정부의 TIFIA와 비과세 PAB라는 장기 Debt를 크게 쌓았습니다.
Equity가 모든 돈을 댄 게 아닙니다.
Equity가 먼저 위험을 받아줬기 때문에 더 많은 Debt가 들어올 수 있었던 것에 가깝습니다.
TIFIA와 PAB가 여기서 왜 그렇게 중요했을까요?
TIFIA는 Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act에 따른 연방 교통인프라 신용지원제도입니다.
현재 법적 근거는 23 U.S.C. §§601~609입니다.
대규모 교통사업에 장기·유연한 연방융자를 제공해 일반 금융시장에서 부족한 부분을 메우는 제도입니다.
Goethals에는 $473.674M(약 6,631억원)의 Direct Loan(직접융자)이 들어갔습니다.
당시 미 교통부는 평균 평일 교통량 약 7만4천 대와 연간 $33B 이상의 화물가치를 언급하면서
이 사업을 국가·지역적으로 중요한 교통시설로 설명했습니다. (Federal Highway Administration)
그런데 더 중요한 건 상환재원입니다.
TIFIA가 “Goethals 통행료가 많이 나오면 우리 돈을 갚으세요”라고 한 게 아닙니다.
NYNJ Link가 Port Authority에서 받는 Availability Payment를 TIFIA 상환재원으로 잡았습니다. (Federal Highway Administration)
PAB, 즉 Private Activity Bond(민간활동채권)는 연방세법 26 U.S.C. §142(m)의 Qualified Highway
or Surface Freight Transfer Facilities(적격 도로·화물환적시설) 규정과 연결됩니다.
민간이 수행하는 교통인프라 사업이라도 일정 요건을 충족하면
Tax-Exempt Bond(비과세채권) 시장을 사용할 수 있게 해 자금비용을 낮추는 구조입니다.
이제 금융기관이 Goethals를 어떻게 봤을지도 조금 보입니다.
Toll Road라서 Traffic Forecast부터 보는 사업이 아니었습니다.
오히려 “Port Authority가 앞으로 수십 년 동안 지급할 수 있는가?”가 훨씬 중요했습니다.
대주단의 질문은 “몇 대가 다니나?”에서 “언제 돈이 깎이나?”로 바뀌었습니다
I-495에서 Bondholder(채권투자자)가 가장 걱정했던 것은 Toll Revenue였습니다.
Traffic Forecast가 30% 빗나가면 Debt Service(원리금상환)도 흔들립니다.
Goethals는 다릅니다.
교통량이 줄어도 Availability Payment가 자동으로 같은 비율만큼 줄어드는 구조가 아닙니다.
그래서 대주단의 머릿속에서는 질문이 이렇게 바뀝니다.
“Port Authority의 지급능력은 충분한가?”
그리고 그다음,
“민간사업자가 계약을 잘못 이행해서 지급금이 깎일 가능성은 얼마나 큰가?”
입니다.
이 점이 준공 이후 Port Authority 회계자료에 아주 명확하게 나타납니다.
2018년 Substantial Completion(실질적 준공)에 도달하자 민간사업자는 Port Authority로부터
약 $1.02B(약 1조4,280억원)를 장기적으로 받을 권리를 갖게 됐습니다.
이 구조가 Developer Financing Arrangement, DFA(민간사업자 금융약정)입니다. (포트권한 뉴욕 및 뉴저지)
DFA Payment도 쉽게 풀어야 합니다.
민간이 TIFIA·PAB·Equity를 이용해 먼저 교량을 만듭니다.
준공하면 Port Authority가 그 건설비 상당액을 갚아야 합니다.
그런데 한 번에 $1.02B를 지급하지 않습니다.
2018년 7월부터 2053년까지 매월 Principal(원금)과 Interest(이자)로 나눠 갚습니다.
그 월별 지급액을 DFA Payment(민간사업자 금융약정 지급금)라고 보면 됩니다. (포트권한 뉴욕 및 뉴저지)
그러니까 일반적인 “정부 운영보조금”과는 성격이 다릅니다.
민간이 먼저 금융한 건설비를 정부가 장기간 상환하는 구조에 더 가깝습니다.
그런데 $1.02B를 받을 권리가 있다면 민간은 사실상 안전한 것 아닐까요?
저도 여기까지 보면 그런 생각이 듭니다.
통행료위험도 없습니다.
Port Authority라는 대형 공공기관이 지급합니다.
TIFIA도 들어가 있습니다.
민간은 상당히 편한 사업 아닌가 싶습니다.
계약을 한 단계 더 보면 그렇지 않습니다.
Port Authority의 2023년 재무제표에는 DFA Payment가 Non-compliance(계약 미준수) 또는
Lane Unavailability(차로 이용불가)에 따라 Deduction(삭감)될 수 있다고 명확하게 나옵니다. (포트권한 뉴욕 및 뉴저지)
민간에게 이렇게 말한 셈입니다.
“차가 몇 대 오는지는 우리가 책임진다.”대신
“교량을 열어놓는 것은 네 책임이다.”
차로를 오래 막거나 유지관리 기준을 맞추지 못하면 민간의 Cash Flow(현금흐름)가 직접 줄어듭니다.
여기서 Goethals의 Risk Allocation이 선명해집니다.
Demand Risk(수요위험)는 정부가 가져갔지만, Availability Risk(시설 이용가능성 위험)와
Life-Cycle Performance Risk(장기 성능위험)를 민간 돈에 연결했습니다.
민간투자자는 그래서 건설비만 보는 게 아니라 35년 뒤까지 봐야 했습니다
NYNJ Link는 건설하고 떠나는 회사가 아닙니다.
Project Agreement는 40년 DBFM Availability Payment Concession이고, 실질준공 뒤 약 35년간 유지관리가 이어집니다. (Federal Highway Administration)
이 구조가 건설회사의 계산을 바꿉니다.
예를 들어 지금 $5M을 더 들여 더 내구성 있는 부품을 쓰면 앞으로 35년 동안 대수선비를 $15M 줄일 수 있다고 해보겠습니다.
전통적인 건설계약만 맡은 회사라면 $5M 추가비용입니다.
하지만 장기 Maintenance(유지관리)까지 책임지는 컨소시엄에게는 $10M의 생애주기 절감입니다.
P3에서 Life-Cycle Cost(생애주기비용)가 중요하다는 말이 여기서 실제 돈으로 바뀝니다.
이런 구조에서는 설계자도 “가장 싸게 어떻게 지을까?”보다
“처음 건설비와 앞으로 35년의 유지관리비를 합쳐 어떻게 가장 낮출까?”를 고민하게 됩니다.
Goethals에서 이 부분이 금융 못지않게 중요하다고 봅니다.
Project Finance가 단지 건설비를 먼저 조달해준 게 아니라 설계자의 시간축을 준공일에서 35년 뒤까지 늘렸기 때문입니다.
하지만 실제 현장에서는 계약서대로만 움직이지 않았습니다
여기서 ENR 보도를 보면 공식 프로젝트 프로필에서는 잘 안 보이는 이야기가 나옵니다.
Port Authority와 민간팀은 설계·시공 과정에서 꽤 자주 함께 문제를 풀었습니다.
대규모 Utility(지장물), 습지, 지반조건, 환경제약 등이 있었고, 일부 위험은 민간이,
특정 위험은 Port Authority가 부담하도록 나눴습니다.
정부가 DBFM 계약을 했다고 “이제부터 모든 위험은 민간 문제”가 된 게 아니었습니다.
더 흥미로운 건 인허가였습니다.
2013년 U.S. Coast Guard(미 해안경비대)의 Bridge Permit(교량허가)이 Financial Close 직전까지 늦어졌습니다.
Chuck Schumer 연방상원의원까지 공개적으로 나서 허가가 더 늦어지면 이미 받은 금융조건과 일자리,
사업비에 영향을 줄 수 있다고 압박했고, 결국 2013년 9월 허가가 발급됐습니다.
이 일은 P3 금융을 이해할 때 꽤 좋은 사례입니다.
허가가 늦어지면 단순히 공정표만 밀리는 게 아닙니다.
건설기간 이자가 더 쌓입니다.
PAB와 TIFIA 자금의 Drawdown(인출) 일정이 바뀝니다.
준공이 늦어지면 DFA Payment를 받기 시작하는 시점도 뒤로 갑니다.
Equity Investor(자기자본 투자자)의 수익률도 떨어집니다.
공정표의 하루가 금융모델의 현금흐름으로 바로 내려오는 구조입니다.
Port Authority는 결국 무엇을 산 걸까요?
새 교량의 동측 Span은 2017년 6월, 서측 Span은 2018년 5월 열렸습니다.
Substantial Completion은 2018년 6월 30일, 기존 교량 철거까지 포함한 Project Completion은 2018년 12월 31일이었습니다. (Federal Highway Administration)
미 연방도로청의 사후 Major Projects 자료를 보면 Final Cost는 $1.347B(약 1조8,858억원),
2015년 Baseline Cost는 $1.205B로 집계돼 약 11.8% 증가했습니다.
최종 준공도 2015년 기준 Baseline보다 약 3.7% 지연된 것으로 기록됩니다. (Federal Highway Administration)
이 숫자는 꼭 같이 봐야 합니다.
P3였다고 해서 공사비와 일정이 완전히 고정된 것은 아닙니다.
계약 당시의 위험이전과 사업 전체의 최종 Cost Outcome(사업비 결과)은 같은 개념이 아닙니다.
범위변경이나 정부부담 항목, 허가·현장조건 등은 여전히 사업비에 영향을 줄 수 있습니다.
그래서 Goethals를 “P3라서 싸고 빨리 끝난 성공사례”라고 단순화하면 정확하지 않습니다.
더 중요한 건 다른 곳에 있습니다.
Port Authority는 2013년에 $1B 이상을 현금으로 한꺼번에 쓰지 않았습니다.
민간이 먼저 TIFIA·PAB·Equity를 조달해 교량을 만들고,
Port Authority는 2018년부터 2053년까지 35년에 걸쳐 DFA Payment를 지급합니다.
P3가 돈을 없앤 것이 아닙니다.
오늘 필요한 자본지출을 미래의 장기 지급의무로 바꿨습니다.
이제 최고 의사결정자의 진짜 질문이 나옵니다.
그러면 P3는 돈을 절약한 걸까요, 그냥 35년 뒤로 미룬 걸까요?
이 부분이 Goethals를 금융적으로 볼 때 가장 중요하다고 생각합니다.
Port Authority는 큰 공공기관입니다.
자체 Bond(채권)를 발행하면 민간 SPC보다 낮은 금리로 돈을 빌릴 가능성이 있습니다.
그렇다면 민간금융은 애초에 불리해 보입니다.
그런데 비교대상은 금리만이 아닙니다.
직접조달을 하면 낮은 금융비용을 얻는 대신 공사비 초과, 공정지연, 장기 유지관리비,
성능저하 위험을 상당부분 정부가 계속 부담합니다.
P3를 사용하면 금융비용은 더 높을 수 있지만, Private Equity가 First Loss Capital(첫 손실자본)로 들어가고,
설계·공사·금융·35년 유지관리가 하나의 계약으로 묶이며, 성능이 떨어지면 장기 지급금을 삭감할 수 있습니다.
그러니 Port Authority의 계산은 사실 이런 식이었을 겁니다.
“민간금리가 우리 채권보다 몇 bp 높은가?”에서 끝나는 게 아닙니다.
그다음 질문이 훨씬 중요합니다.
“그 추가 금융비용을 지불하고 우리가 어떤 위험을 없애는가?”
그리고 또 하나,
“지금 하지 않고 몇 년을 기다리는 비용은 얼마인가?”입니다.
이 세 가지를 한꺼번에 비교해야 Value for Money, VfM(재정투입 대비 가치)이 나옵니다.
이 사례를 보고 나면 Availability Payment도 조금 다르게 보입니다
Availability Payment를 처음 보면 정부가 민간사업자의 수입을 보장해주는 제도처럼 보이기 쉽습니다.
Goethals를 보면 조금 다릅니다.
정부는 Demand Risk를 민간에게 주지 않았습니다.
대신 공사·금융·장기 성능을 민간의 Cash Flow와 연결했습니다.
민간은 교통량이 줄어도 괜찮습니다.
하지만 교량을 제대로 열어두지 못하면 돈이 깎입니다.
그리고 그 현금흐름을 담보로 PAB와 TIFIA가 들어옵니다.
즉 Availability Payment는 단순한 정부지급금이라기보다
공공기관의 장기 지급능력을 민간 프로젝트 금융의 상환재원으로 바꿔주는 장치라고 보는 편이 더 정확합니다.
Goethals의 진짜 금융적 의미가 이 부분에 있다고 봅니다.
I-495에서는 미래 운전자의 지불의사를 금융했습니다.
Goethals에서는 미래 Port Authority의 지급의무를 금융했습니다.
그래서 같은 P3라도 Debt가 바라보는 신용이 완전히 달라졌습니다.
그리고 Risk Allocation도 달라졌습니다.
I-495의 투자자는 “운전자가 돈을 낼까?”에 베팅했습니다.
Goethals의 투자자는 “교량을 35년 동안 약속한 상태로 유지할 수 있을까?”에 베팅했습니다.
통행료가 있느냐 없느냐가 금융구조를 정한 것이 아니었습니다.
누가 그 위험을 실제로 통제할 수 있느냐가 금융구조를 정했습니다.
이게 Goethals Bridge에서 제가 가장 흥미롭게 본 부분입니다.
#64에서 철도로 넘어가면 이 원칙은 훨씬 어려워집니다.
Denver Eagle P3와 Purple Line은 둘 다 Availability Payment를 사용했습니다.
그런데 철도에서는 선로·차량·신호·역사·운영기관·환승까지 서로 얽힙니다.
같은 정부지급형 P3인데도 왜 한 사업은 비교적 안정적으로 흘렀고 다른 사업은 대규모 갈등과 재구조화까지 갔는지 보면,
Availability Payment가 위험을 없애주는 제도가 아니라 위험을 다른 곳으로 옮기는 제도라는 점이 더 선명해집니다.
핵심 참고자료
- FHWA(미 연방도로청), Goethals Bridge Replacement Project Profile. (Federal Highway Administration)
- FHWA(미 연방도로청), Report on Highway P3 Concessions (Federal Highway Administration)
- PANYNJ(뉴욕·뉴저지 항만공사), 2023 Annual Report (포트권한 뉴욕 및 뉴저지)
- FHWA(미 연방도로청), Major Projects Report to Congress(Federal Highway Administration)
- Engineering News-Record, ENR(미국 건설·토목·인프라 전문매체)
- 법적 근거 TIFIA는 23 U.S.C. §§601~609, 교통인프라 PAB는 26 U.S.C. §142(m)
'미국의 민간투자(PPP, P3) 이야기 > 분야 : 분야별로 뭐가 다른가' 카테고리의 다른 글
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